国际视野下航空器跨境转移相关规定和做法研究

作者：鲍梦瑶

摘要：全球航空运输业性质和结构的巨大变化，带来航空器跨境转移数量的显著增加。各国监管要求的不同对航空器跨境转移的影响日益突出。本文从介绍国际民航组织出版的《国际民用航空公约》及其相关附件和指导材料入手，对涉及航空器跨境转移的标准及建议措施进行了分析。在此基础上，指出现阶段因各国监管要求差异对航空器跨境转移活动造成的不利影响和突出问题，介绍了国际民航组织就此问题制定的便利航空器跨境转移的机制和工具，从而帮助我国航空器跨境转移工作借鉴国际成熟经验并与世界标准接轨。

关键词：国际民航组织；航空器；跨境转移；适航；取消国籍登记；进出口

引言

近年来，航空运输业的性质和结构发生了巨大变化。航空公司意识到通过租赁而非自购部分航空器，能大幅提升资本流转，减少现金流并提高运营效率，故商用航空器租赁比例稳步增长，目前已约占全球飞机市场份额的 40%，进而导致出现大量航空器跨境转移（Cross Border Transfer，XBT）注1 的现象。根据国际航空工作组（AWG）2016年的行业预测报告，到2030 年，由于航空公司机队需求的变化、常规机队更新而出售所持有的航空器、航空公司之间的季节性租赁或转租以及航空联盟内部成员间的机队协调编制等原因，租赁类飞机将达到全球飞机市场份额的 50%[1]，航空器跨境转移数量将进一步显著增加。

国际民航组织（ICAO）意识到与航空器跨境转移相关的规定制定的时间 较早，当时几乎所有商用航空器都是运营人自购并拥有对该航空器的所有权， 故航空器登记国变更并不常见，商用航空器的适航性监管在其大部分或全部寿 命期内由单一管辖国负责[2]。而近十几年来多国间航空器跨境转移活动大量增 加，通常涉及出口国当局管辖下的出口适航证、取消注册声明（取消国籍登记），以及在进口国当局管辖下的国籍登记证、重新颁发适航证（适航性检查）等业务。但是，航空器国籍的变更并不仅仅是简单的证件变更，其深层涵义是对某一架航空器的安全监管和适航责任在不同国家监管当局之间的移交和履行。

由于在起草《国际民用航空公约》时并没有预见到航空器跨境转移的内在 问题，导致各国法规要求、相关实施流程和安全监管做法等方面存在较大差异[3]。航空器跨境转移活动不仅涉及国内法，还涉及国际法，更使得各参与方辨识不清责任、重复低效工作，增加了出错风险，甚至造成各国监管资源的浪 费，一定程度上限制着航空器在世界范围内顺畅地流通和转移。

因此，本文根据作者在国际民航组织航空器跨境转移研究组（XBT-TF）的实际工作经验，聚焦在与之相关的国籍登记和适航性领域的探讨，暂不涉及对运行的考虑，在对现有附件和指导文件剖析的基础上，引出改进做法，展开全球航空形势下对我国航空业的思考， 以期为我国航空器跨境转移相关工作有所助益。

1 国际民航组织的标准及指导材料

国际民航组织制定的技术文件有着明确的位阶关系，各缔约国的义务载于 《国际民用航空公约》（以下简称《公约》）及其附件，而为协助各缔约国履行责任提供的附加指导则载于指导文件（如技术手册 Doc）[4-5]。国际民航组织与航空器跨境转移相关的文件体系如图1 所示。

图1　国际民航组织现行与航空器跨境转移主要相关的文件体系

1.1 《公约》

《公约》第十二条、第十七至第二十一条、第三十至第三十三条、第 三十七条和第八十三分条均与航空器跨境转移主要工作相关。

其中，第十二条、第十七至第二十一条规定了从事国际运行的航空器必须具有国籍和登记，航空器不得在一个以上国家登记，但登记可从一个国家变更为另一国家。同时，无论飞机在何处作业，每一缔约国必须确保在其登记的每一架飞机都遵守适用于该飞机飞行的法律和条例。对此，由登记国负责对航空器的适航性（第三十一条）、无线电设备（第三十条）和相关人员执照（第三十二条）进行核准。其他缔约国应承认登记国颁发的适航证、合格证和人员 执照有效，但前提条件是颁发或核准证书的要求等于或高于国际民航组织制定 的最低标准（第三十三条）。因此，在《公约》层面约定了航空器登记是规范国际间航空器运行的基础，明确了航空器登记的基本原则，且登记国对在其登记的航空器负有安全运行的责任。

尽管上述条款赋予登记国履行这些职责的义务，但考虑到航空器跨境转移 的复杂性，第八十三分条指出：登记国在航空器由另一国的运营人租赁、包租 或互换时，特别是不带机组的情况下， 可能不能充分履行其职责。此种情况下，登记国与运营人所在国可以通过协议， 将其部分或全部职责移交给运营人所在国。

如果各国法规和程序具有广泛的差异性，则会不利于航空器跨境运行或转 移。故在第三十七条要求，各缔约国承认进行合作并最大程度上与根据《公约》制定的规定保持一致，即各国通过其各自的法规程序，共同遵守和实施《公约》附件中的标准。

1.2 附件

根据《公约》，附件1《人员执照的颁发》、附件6《航空器的运行》、 附件7《航空器国籍和登记标志》和附件8《航空器适航性》均与航空器跨境转移相关。

附件1是国际民航组织作为人员执照颁发最低标准而通过的标准和建议措 施，涉及驾驶员、飞行机组人员、维修人员等。

附件7是根据《公约》第二十条对标明航空器所属国籍和登记标志的最低 标准，规定了国籍和登记标志形式、位置、尺寸和登记证的国际统一做法。

附件8是根据《公约》第三十七条制定的航空器适航最低标准，其第II部 分第3章“适航证”、第4章“持续适航”、 第6章“维修机构的审批”和第IIIA部分第10章“持续适航—维修资料”的规定，涉及航空器跨境转移中的多个方面。

附件6根据商业航空运输飞机、通用航空飞机、直升机的分类，将与航空器跨境转移相关的主要规定分别载于：第Ⅰ部分第8章第8.4 节“维修记录”，第Ⅰ部分第2篇第2.6章“飞机维修”和第Ⅲ部分第2篇第6章“直升机维修”。需要指出，原附件6第Ⅰ部分第8.7节是“批准的维修机构”，现已移至附件8第II部分第6 章“维修机构的审批”中[6]，将于2020年11月5日起适用，其目的是统一维修机构的审批和便利登记国对另一缔约国颁发的维修机构批准予以认可。

1.3 指导文件

在《公约》附件的框架下，与航空器跨境转移活动相关的具体指导集中于 Doc9760号文件《适航性手册》，其在第III部分“登记国”中细化了对航空器登记（第2 章）、适航证（第4 章）、出口适航审定（第6 章）、航空器维修（第 7 章）的要求；并在第IV部分“运营人所在国”中阐述了运营人所在国或登记国在移交、包租或互换航空器下所需考虑的问题，以及为达成航空器移交适用的不同协议（第6章）。

Doc 8335号文件《运营人检查、 核证和持续监督程序手册》与Doc 9760号文件《适航性手册》配套使用，其第V部分“租赁和包机运行”列举了监管当局在对拟使用租赁航空器的运营人进行合格审定或在持有航空运营人许可证的运营人拟以出租人或承租人或其他方式与其他运营人合作时，应切实考虑的法律和实际操作问题。

2 各国不同监管要求对航空器跨境转移的影响

由于在起草《公约》时并没有预见到航空器跨境转移对航空器登记国、运 营人所在国和相关参与方造成的复杂的法律、安全、执行和其他实际问题，造 成各国监管要求具有较大差异，影响和问题逐步显现出来。

2.1 各国航空器取消国籍登记和登记规则的不一致

越来越多的运营人从专门从事航空器收购和租赁的大型国际集团手中租赁其所持有的航空器，使航空器国籍登记变更愈发频繁。虽然航空器是动产， 但在《公约》第19条中赋予了航空器国籍登记或转移适用于登记地国法的权 力，并未明确对“所有人”进行约定。 因此，根据对航空器的财产所有和支配 关系，全球形成了几种不同的国籍登记规则。一些国家的监管当局认为“所有人”是取得航空器所有权证明文件的人、组织或者企业（即享有占有、使用、受益和处置的权利）；一些国家的监管当局认为“所有人”是对航空器在事实上或法律上保管和控制的人、组织或者企业；还有一些国家的监管当局认为上述情况均可作为“所有人”对航空器进行国籍登记[7]。

登记规则的不一致给取消国籍登记后的航空器重新注册登记带来困难，加 之在附件7中未要求原始登记国在取消国籍登记时颁发证明文件给下一个登记 国，而仅仅是要求原登记国声明取消注册。在航空器重新登记时，通常只是运 营人变更，并不涉及所有人变更。因各国对“所有人”规定的不同，一些国家难以按照《公约》第21条的规定对航空器的所有权予以证实[8]，缺乏或模糊不清的所有权信息以及不一致的取消国籍登记规则导致航空器重新登记的延误 或严重滞后，给运营人将该航空器纳入机队进行统一管理造成不利影响。

2.2 缺乏对航空器取消国籍登记后影响的考虑

在航空器取消原国籍登记后，有必要提供相关指导以尽量缩短航空器未在 任一缔约国登记的周期，航空器无国籍登记且不在主机厂的质控体系下时，可 能导致对航空器适航性状态的判定困难。同时，如果一架航空器长期无国籍或未登记，则整机及安装在其上的设备、组件、 零部件的适航状态都会随之受到影响， 给航空器出口或进口造成阻碍，甚至影响到这些零部件在其他航空器上的使用（如换件、串件等）。对此，应尽可能消除取消国籍登记后对航空器适航性的不利影响，航空器所有人应向登记国的监管当局寻求有关保证持续适航的指导。

2.3 出口适航证的问题

航空器跨境转移是从出口国转移到进口国，涉及将航空器登记从一国变 更至另一国。一些国家通过颁发“出口适航证”或类似文件作为便利航空器出口的手段，但并非强制要求[9]。在Doc 9760第6章附篇C给出的出口适航证模板中，要求出口国确认被出口的产品符合进口国的特殊要求。根据国际航空运输协会（IATA）2017年的行业调查显示，业界认为该规定造成了进口国和出口国的重复审查和过重负担，如不修订此规定将在一定程度上延缓和阻碍航空器进出口工作。许多国家、航空器所有人和运营人也因此正在偏离 Doc 9760 中要求的实际做法，却被业界所接受[10]。

2.4 缺乏一国对另一国改装或修理批准的接受 / 认可

航空器实际投入运营阶段，随着市场需求增加和技术更新换代，型号设计 持有人、设计国、登记国、航空器运营人以及其他第三方机构可能对航空产品 执行或要求改装或修理。附件8中分别定义了“设计国”和“制造国”是对航空器型号设计的机构，以及对航空器、 发动机或螺旋桨最后组装机构拥有管辖权的国家，并承认了“改装的设计国”注2的概念[11]。同时，指出某一改装的设计国不一定是被改装航空器、发动机和螺旋桨的设计国，即改装可由原始型号设计持有人（型号设计机构）或与型号设计持有人无关的被批准的第三方机构进行。第三方机构的改装必须满足登记国对航空器改装的要求。但是，附件8中未指定对改装批准的确切形式，也未明确新的登记国对另一缔约国向第三方改装机构颁发的改装批准的确认方式，更未澄清改装的设计国、原始型号设计国、登记国在航空器跨境转移中的持续适航责任。

航空器国籍的变更理论上不应影响到航空器本身的适航性，但航空器国籍 多次变更后，一些登记国按照本国要求仅可接受或确认部分形式的改装批准， 以至于新的登记国可能会否定其他缔约国对改装、修理批准的有效性或采用额 外的批准要求（如附加特定分析或测试 或适航批准文件），多重认证规则对航空器跨境转移业务造成了巨大负担。

2.5 进口航空器机龄限制问题

飞机市场需求中机龄因素至关重要，关系到飞机的残值、融资方案、部 件定价、租赁率、处置方式等。国际民航组织在2017年11月向43个缔约国发送国家信函，征询各国对进口航空器机龄限制的具体做法，收到25个国家的回复。其中：6个国家对进口航空器没有机龄限制（如中国、巴西）；19个国家设定机龄作为航空器进口的一个限制条件（如印度、刚果），且对载客运输、 全货运运输或私人航空器的机龄限制不同[12-13]，这些限制一般在10～25年不等。

各国在设定进口航空器机龄限制时有着不同考虑：4个国家是因为缺乏能够对超过一定使用时限飞机检查的合格技术人员；5个国家是考虑到超过一定使用时限的飞机会对运营人履行持续适航责任带来更大挑战；1个国家指出各国文件编制的差异（如维修记录）会对进口国审查超过一定使用时限的飞机造成过重负担；9个国家认为超过机龄限制的飞机发生事故和事件征候的风险更高。这些进口国对航空器机龄的限制使得航空器跨境转移存在局限性。

3 国际民航组织下一阶段做法  注3

为解决各国不同监管要求对航空器跨境转移的不利影响，国际民航组织正 在制订一个协调统一的全球框架，以便安全和有效地进行航空器跨境转移。

3.1 制定协调统一的规定

国际民航组织将加强和简化航空器跨境转移相关规定（见图 2），一方面促进法规、程序和指导文件的标准化， 另一方面制定与国际民航组织规定相一致的表格、清单等，并鼓励在各缔约国间相互使用并认可。

图2　国际民航组织与航空器跨境转移相关的文件的变化

针对航空器国籍登记问题，国际民航组织法律委员会认为制定统一的 “取消国籍登记证”（Certification of De-registration）模板，可作为缔约国之间交换航空器所有权和控制权信息的有效工具，保证出口国和进口国之间信息 交互的透明度和一致性。因此，国际民航组织航空器跨境转移研究组（XBT-TF）拟对附件7进行修订，主要涉及：1）当一个缔约国或共用标志登记当局在其登记系统中移除某一航空器时，可颁发取消国籍登记证，但并不强制颁发该证件。2）修订附件7中给出的国籍登记证（模板），将该证件中“所有人” 的属性区分为法定和/或收益所有权， 保管和控制权。3）拟增加对“取消国 籍登记证（模板）”的规定和对应样例[8]。

鉴于现行附件7和Doc9760的规定过时且不充分，与航空器跨境转移中的国籍登记和取消国籍登记相关的具体指导将被纳入新的指导文件Doc100XX号文件《航空器登记手册》（也可能称《航空器跨境转移手册》），该手册预计在2020年发布[14]。

同时，国际民航组织适航性专家组（AIRP）对Doc9760第6章附篇C中的出口适航证（模板）进行了修订， 取消了由出口国核实进口国特殊要求的提法，只要求符合出口国的适航要求[5]。此外，针对改装或修理的认可、无国籍航空器和进口航空器机龄限制等议题，对Doc 9760的修订也正在讨论中， 预计与新的《航空器登记手册》同期发布。

3.2 建立可获取并可交换信息的平台

每年有数千架商用飞机在运营商之间进行转移，掌握全面准确的信息对便 利航空器跨境转移和确保飞机文件记录的完整性至关重要。各国公布这些资料 的方法和向有关各方提供资料的格式各不相同。因此，国际民航组织正在建立一个能集合各国可用于航空器跨境转移的所有必要信息的数据库和网上平台，集成的信息更为丰富，并不限于航空器国籍登记信息，这些信息由各国定期进行验证和更新[15]。到时，该平台将取代国际民航组织现有系统，如航空器登记系统 （Aircraft Registration System，ARS）。

3.3 全球共享合格的审查人员

根据国际民航组织普遍安全监督审计计划（USOAP）的结果，75.14% 的受审计国家缺乏足够专业的人员来履行其本国和国际的安全监督义务。为了帮助各国识别和委任合格的人员，国际民航组织致力于发展民用航空安全监 察员（Civil Aviation Safety Inspectors， CASIs）及其人员信息数据库，配套颁发Doc 10070号文件《民用航空安全监察员能力手册》，以便在短期缺乏相关专业人员的情况下对缔约国间临时分配的合适人员进行审查。全球范围内有兴趣的申请人可在国际民航组织网站上（Civil Aviation Safety Inspector’s Ros-ter，CASI-r）递交电子申请表，对申请人的资质进行审核通过后，将根据各缔约国所需职能和任务匹配合适的审查人员岗位。需要指出：这种做法并不期望取代当前各国的监察人员，只是为各国提供更多的选择，也并不免除各国需要进行的适当工作和责任。

4 航空器跨境转移的典型流程

航空器跨境转移流程本质上涉及两个登记国：当前登记国（出口国）和未 来预计的登记国（进口国）。航空器跨境转移研究组（XBT-TF）给出航空器跨境转移的典型流程和依据出口国和进口国管辖当局普适规则辨识出的关键活 动，如图3所示[16]。

图3　航空器跨境转移的典型流程

5 全球航空形势下对我国航空器 跨境转移活动的思考

我国民航飞机的平均退役机龄远低于全球水平而且退役机龄日渐“低龄化”。这些飞机并非达到了飞机的使用年限，而是根据机队规划到了退役的年限。而航空公司对机队的管理也经历了从倾向自购、 转向经营性租赁、继而转向融资性租赁的过程。考虑到我国飞机经营性租赁产业2007年后爆发式增长，按照飞机租赁租期一般为8 ～12年来看，2007年后引进的飞机正陆续启动退租或再市场程序，这些飞机的再处置问题也变得更加紧迫。

通常，飞机设计的使用寿命在25～30年。飞机到期退租后，多数将面临续租、转租等不同选择；航空公司自有部分老旧或不经济的机型则进入改装（如客改货）、航材交易或整机拆解市场。由于我国航空公司出售的飞机机龄通常较新，因此目前客改货和拆解不是市场主流。大多数经营性租赁飞机退给租赁公司后，租赁公司会找下家继续运营，即：对于飞机这种价格高昂并可达到一定寿命周期的全球性资产，第一轮租期（或营运周期）可以在国内形成，而第二甚至第三轮租期（或营运周期） 将在全球实现，也只有飞机具有更大的再市场能力，通过再处置、再流通，利益相关方才能获得更大收益。所以，可以预见到我国的航空器跨境转移将迎来逐年大幅增长的趋势。

当前，各航空大国都在努力探寻提升航空器跨境转移效率的方式，并向国 际民航组织提出建议措施。国际民航组织也为此专门建立研究团队并制定一项 全球机制，通过协调统一法规来规范当前流程、简化认证体系，以消除现阶段 因各缔约国法规差异带来的不利影响， 找出对所有成员国都行之有效的技术支援形式。国际上这些努力的目的在于实现航空器跨境转移的标准化，在确保安全水平的同时提升工作效率。我国目前正在积极从航空大国向航空强国转变， 其中很重要的一个环节就是紧跟时代步伐，结合全球实践的经验和智慧为我所用。

但国际统一规则所带来的种种实惠不是自动地就可以被所有缔约国享有 的，国际规则的平等也不等于各国实际获益的对等。我国应结合自身的实际情 况对航空器跨境转移活动妥当理解和执行，从而实现利益最大化。

6 结束语

飞机是全球性、高流动性的移动资产。不论是从绝对数量还是从所有从事 国际航空运行的航空器占比来看，毫无疑问地，未来商业航空器的跨境转移将 会飞速增长。由于新问题不断涌现，原有国际通行标准和规则以及做法已不能 完全满足这一发展趋势的要求。

国际通行标准和做法应该是稳定的，但不该是一成不变或停滞不前的。 因此，国际民航组织、各缔约国与外界紧密合作，正在不断探索航空器跨境转移相关规定，补充配套指导文件，建立全球统一共享的信息平台，以确保监管措施与时俱进。而我国正在由航空大国迈向航空强国的过程中，更应以此为契 机，借鉴国际先进经验和做法并结合自身的实际情况，使我国航空器跨境转移 工作更好地与国际标准接轨，以求在该国际规则体系内最大限度地合理保护我 国利益相关方的合法权益，并建立一种符合中国飞机市场和国家利益需要的法 规制度和市场秩序。

致谢：感谢国际民航组织航行局Lee, Yee Hui Jonathan，中国民航天津监管局张建勇、北京飞机维修工程有限公司高德水、 海南航空公司黄计文及刘峰对此文的帮助。

注：

1.这里所涉及的航空器跨境转移是将航空器国籍登记从一个国家变更至另一国家视为特征之一。

2.这里“改装的设计国”是承担改装审批责任并对负责改装的个人或机构拥有管辖 权的国家。

3.需要说明：本节涉及的附件和指导文件编号、名称和内容尚未完全确定，均以 最终颁发版本为准。

参考文献

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图文原载自“航空维修与工程”公众号